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공공정책의 편익과 비용에 대한 평가와 시장가격

by 소바인 2023. 7. 9.

실제로 사용되고 있는 정부의 할인율

한국에서 실행되고 있는 대표적인 비용편익 분석인 예비타당성 조사에 있어서 사용되는 사회적 할인율은 6.5%이다(예비타당성 조사에 대한 구체적인 내용은 이 장의 8.9절 참조). 미국에서는 정부기관과 사업의 성격에 따라 다양한 종류의 할인율을 사용해 왔다. 최근 미국의 OMB (Office of Management and Budget)가 정한 규칙에 의하면, 연방정부기 관은 자신들의 프로젝트에 대해 평가할 때 두 가지 분석을 따로 하여야 한다. 하나는 7% 실질 할인율을 이용한 분석이고, 다른 하나는 3% 실질 할인율을 이용한 분석이다. 이 관 례는 이 장에서 이미 논의한 경제학적 논리와 직접 연결된다. 7%는 민간시장에서의 투자 수익률의 추정치이며, 민간투자 자금이 공공프로젝트의 재원으로 전환된 경우 적합한 할인율이다. 3%는 사회의 미래소비에 대한 할인율의 추정치이며, 따라서 정부 프로젝트 재원이 민간의 소비로부터 조달될 때 사용하는 것이 적합한 할인율이다. 정부 프로젝트 재원이 민간의 투자로부터 조달되는지 아니면 민간소비로부터 조달되는지 명확하지 않기 때문에 OMB의 권고사항은 두 가지 할인율을 사용함으로써 민감도 분석을 하여야 한다는 것이다. 또한 미래세대에게 영향을 미치는 정부 프로젝트는 할인율 1~3%를 추가적으로 이용하여 평가하는 것을 권고하고 있다. 이 권고사항은 이미 논의한 바와 같이 사회적 할인율은 민간시장의 수익률보다 낮을지도 모른다는 견해와 일맥상통한다.

연방정부의 예산편성계획에서 지금까지의 논의와 일관성을 가지지 못하는 할인율이 사용되기도 한다. 새로운 조세 혹은 지출 프로그램이 도입될 때, 해당 프로그램이 예산 상태를 더 악화시킬 것인지 판단하기 위해서 이 프로그램이 향후 5년 동안의 예산에 미치는 영향에 대한 분석결과를 제시하게 되어 있다. 이 목적을 위하여 향후 5년간의 해 당 조세와 지출액의 단순 합만 평가하게 되어 있다. 다시 말하면, 미래의 흐름에 대해 적용되는 할인율은 0%이라는 말이다. 예를 들어, 어떤 정책이 현시점에서 10억 달러의 지출이 필요하고 그 재원은 5년 뒤 같은 금액의 조세로 충당하는 것이라면, 이 관례하에서는 이 정책이 정부의 재정에 전혀 영향을 미치지 않는 것으로 평가된다. 실제로 현재가치로 평가하면 이 정책은 정부의 재정을 악화시키는 것으로 평가되어야 한다.

또한 5년 이후에 나타나는 정책의 재정에 대한 효과는 전혀 무시된다. 결과적으로 5년 경과 이후의 재정수입과 지출에 대한 영향에 적용되는 할인율은 무한대가 된다. 정책 시행 처음 5년 동안 50억 달러의 정부수입이 증대되고 10년 후에 정부의 수입이 200억 달러 감축되는 정책을 상정해보자. 현행의 예산편성 규칙하에서 이 정책은 잉여를 창출하는 것으로 평가된다. 그러나 실제로 합당한 수준의 어느 할인율을 이용하더라도 이 정책은 정부 재정을 악화시킨다고 평가될 것이다. 실제로 이러한 이상한 할인방법으로 인해 정부의 의사결정이 단기적으로 정부 수입을 창출하지만 장기적으로는 정부 재정을 악화시키는 방식으로 왜곡되고 있다는 실증분석 결과가 제시되고 있다.

공공정책의 편익과 비용에 대한 평가

공공정책 평가의 다음 단계는 편익과 비용을 계산하는 것이다. 민간기업의 관점에서 이러 한 계산은 상대적으로 간단하다. 프로젝트로부터의 편익은 기업 수입의 증대일 것이며, 비용은 투입요소에 대한 지불비용일 것이며, 두 가지 모두 시장가격으로 평가하면 된다. 공공부문 프로젝트의 평가는 상대적으로 복잡하다. 왜냐하면 시장가격들이 사회적 편익 과 비용을 제대로 반영하지 않은 경우가 있기 때문이다. 예를 들어 환경에 악영향을 끼치 는 고속도로 확장 사업을 상정해보자. 민간부문과 공공부문이 모두 이 프로젝트를 수행한 다고 상상할 수 있으나, 민간부문과 공공부문의 비용- 편익 분석은 상당히 다른 방법으로 이루어질 것이다. 왜냐하면 공공부문은 외부성을 포함한 '사회적 비용을 고려하여야 하기 때문이다.

우리는 여기서 공공부분 프로젝트의 편익과 비용을 측정하는 몇 가지 방법에 대해 논의할 것이다.

시장가격

언급한 바와 같이 정상적으로 작동하는 경쟁적인 경제에서는 재화의 가격이 생산의 사회적 한계비용과 소비자에 대한 한계편익을 동시에 반영한다. 만일 정부가 시장에서 거래되고 있는 투입요소를 이용하고 시장에서 거래되는 상품을 생산한다면 시장가 격이 가치평가를 위해 사용되어야 한다.

문제는 현실의 시장에는 독점, 외부성과 같은 많은 종류의 불완전 경쟁요소가 있다는 것이다. 따라서 시장가격이 항상 사회적 한계비용과 편익을 반영하는 것은 아니다. 그러나 이와 관련된 적절한 의문은 시장가격이 완벽한 지표인가 하는 점이 아니라, 다른 대안적인 가치 지표보다 시장가격이 더 나은 가치 지표인가 하는 점이다. 이러한 대안적인 가치 지표는 매우 복잡하고 또한 의문의 여지가 많은 경제모형으로부터 만들어지거나 유도될 수밖에 없다. 이에 반하여, 시장가격이 문제가 많은 것은 사실이나 아주 낮은 비용으로 많은 정보를 제공해준다. 대부분의 경제학자들은 시장의 불완전성이 지나치지만 않다면, 시장가격이 공공의 편익과 비용을 계산하는데 이용되어야 한다고 믿고 있다.

조정된 시장가격

불완전경쟁시장에서 거래되는 재화의 가격은 일반적으로 사회적 한계비용을 제대로 반영하지 못한다. 이 재화의 '잠재가격(shadow price)'이 실제 사회적 한계비용이다. 비록 불완전경쟁시장에서 재화의 시장가격이 사회적 한계비용과 차이가 있지만, 어떤 경우에는 시장가격을 이용하여 잠재가격을 추정할 수 있다. 우리는 이와 관련된 몇 가지 상황에 대해 논의할 것이다. 각 상황에서 핵심 사항은 잠재가격이 경제가 정부의 개입에 어떻게 반응하는가에 의존하여 결정된다는 사실이다.